Diferències procedimentals entre les sol.licituds d'accés a la informació pública i les reclamacions presentades davant de la GAIP

I. Context actual

La Llei 29/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern neix per donar resposta a una creixent demanda social, que exigeix uns nivells més elevats de transparència. La societat és conscient que és ella mateixa la que atorga legitimitat als poders públics i, per aquest motiu, exigeix avaluar la qualitat democràtica de les Administracions Públiques, tant en el seu funcionament com en la presa de decisions a través d’instruments com ara les sol·licituds d’accés a la informació pública.

Els principis bàsics de la Llei 29/2014 són els de transparència, accés a la informació pública i bon govern. La mateixa Llei disposa que el principi de transparència és una obligació de l’Administració, la qual està al servei del ciutadà, i per aquest motiu ha de donar informació relativa al seu funcionament, organització, presa de decisions i gestió de recursos propis, de manera proactiva.

Per tal de complir amb el principi de transparència es crea el Portal de la Transparència, que actua com un instrument d’ajuda al ciutadà que vol informació de les administracions públiques. Al mateix temps, la creació d’aquesta plataforma electrònica constata el canvi tecnològic en el qual es veuen immerses les diferents administracions públiques. Per tal de donar satisfacció a les necessitats dels ciutadans, s’evoluciona cap a una Administració electrònica i moderna.

El segon pilar fonamental d’aquesta Llei és el relatiu a l’accés a la informació pública, entès com un dret subjectiu al qual tenen dret tots els ciutadans, pel mer fet de ser-ho.

Finalment, el tercer eix fonamental és el principi de bon govern. Aquest principi implica la creació d’uns codis ètics i de bona conducta, així com el seu desenvolupament, per part de les administracions públiques. A partir de les directrius, previstes en aquests codis, es pretén assegurar una actuació objectiva, neutra i imparcial de les administracions per tal de garantir el seu bon funcionament.

La Llei 19/2014 estén el seu àmbit subjectiu d’aplicació a tres nivells diferents. En primer lloc, és d’aplicació a totes les administracions públiques de Catalunya, entenent com administracions públiques l’Administració de la Generalitat, els ens locals i tots els organismes i entitats de naturalesa administrativa vinculats a aquestes administracions. En segon lloc, la Llei també és d’aplicació als agents privats, que duen a terme activitats pròpies de les administracions, atès que cada vegada és dóna més aquesta situació i són les mateixes administracions les que responen del servei prestat per aquests agents privats. En aquesta esfera trobaríem les associacions, fundacions i altres organitzacions, els ingressos de les quals provenen, en gran mesura, de subvencions o ajudes públiques. Finalment, en tercer lloc, la Llei també s’aplica a altres institucions públiques que, tot i no ser considerades administració pública, exerceixen funcions públiques, que exigeixen els mateixos nivells de transparència.

D’acord amb l’exposat, a continuació, s’analitzaran, a grans trets, quines són les diferències entre la tramitació de les sol·licituds d’accés a la informació pública i el procediment de reclamació, davant la GAIP.

Aquest informe jurídic està centrat en l’anàlisi d’aquests dos procediments, previstos en la Llei autonòmica catalana, sense entrar a analitzar les disposicions de la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern.

II. Procediment de presentació de sol·licituds d’accés a la informació pública

L’article 18 de la Llei 29/2014 disposa que totes les persones tenen dret a accedir a la informació pública sempre que l’exercici d’aquest dret no es vegi condicionat per algun dels límits que imposa la pròpia Llei. Les limitacions es troben establertes als articles 19 a 24, i entre elles, i a títol d’exemple, trobem limitacions per raons de seguretat pública, per afectacions a la intimitat o a dades especialment protegides, com podria ser la ideologia o religió d’una persona. Aquests articles fan necessària una tasca de ponderació entre l’objecte de la sol·licitud d’accés a la informació pública i l’existència de límits. En aquest sentit, és important mencionar que l’administració ha d’indicar sempre els motius que justifiquin limitar o restringir informació al ciutadà, pel fet que no gaudeix de potestat discrecional i té el deure de motivació.

Els requisits que han de complir les sol·licituds d’accés a la informació pública es preveuen a l’article 26 de la Llei 29/2014. De la seva lectura, es fa evident l’ànim d’avançar cap a una administració més moderna, en la mesura que la sol·licitud pot ser presentada per qualsevol mitjà, incloent-hi els electrònics. El contingut de la sol·licitud ha de ser el següent: a) La identitat del sol·licitant, b) La informació precisa a la qual es vol tenir accés, sense necessitat d’indicar cap document ni expedient concrets, c) La forma o el format en què es prefereix tenir accés a la informació, d) Una adreça de contacte, preferentment electrònica, que serveixi per a les comunicacions entre el sol·licitant i l’Administració.

La sol·licitud d’accés a la informació pública s’haurà d’adreçar a l’òrgan administratiu que disposa de la informació objecte de sol·licitud i aquest haurà d’informar el ciutadà de la recepció de la sol·licitud, l’òrgan que resoldrà, la data màxima per a fer-ho i la persona responsable de la tramitació. En aquest punt, l’Administració analitzarà la sol·licitud i si considera que és imprecisa ho comunicarà al sol·licitant per tal que determini a quina informació pública vol accedir. Aquest tràmit suspèn el termini per a resoldre. També es podria donar el cas que la sol·licitud es consideri massa genèrica, sigui inadmesa per demanar accedir a informació que no és pública, s’hagi enviat a un òrgan que no té la informació i aquest hagi de derivar-la a l’òrgan que considera que la té; que la informació pública sol·licitada afecti drets o interessos de tercers o que efectivament el sol·licitant accedeixi a aquesta informació pública.

Independentment del supòsit en el qual ens trobem, l’Administració ha de resoldre i notificar-ho a l’interessat en el termini d’un mes, a comptar a partir del dia següent a la recepció de la sol·licitud. Excepcionalment, es podrà prorrogar aquest termini quan s’estigui davant d’una sol·licitud complexa o que requereixi una tasca elevada de treball. Si l’Administració no resol i notifica dins d’aquest termini, la sol·licitud s’entén estimada, llevat que una norma amb rang de llei estableixi expressament un efecte desestimatori, total o parcial, amb relació a una determinada informació. En cas d’estar davant d’un silenci administratiu estimatori, l’Administració té l’obligació de facilitar al sol·licitat la informació pública, i, en cas de denegar aquesta informació podria donar-se lloc a l’exigència de responsabilitat de l’Administració.

Per norma general la resolució serà estimatòria llevat que ens trobem davant d’un dels límits que estableix la pròpia Llei 19/2014. Però, en qualsevol cas, la notificació de la resolució ha d’informar el sol·licitant de les vies de recurs – potestatiu o contenciós administratiu - i de la via de reclamació davant la GAIP, que s’analitzarà a continuació.

III. Procediment de presentació de reclamacions davant la GAIP

En relació amb el procediment de reclamació, la GAIP té un paper especialment rellevant, ja que és una Comissió creada com a òrgan independent, que s’encarrega de resoldre els conflictes que puguin sorgir entre els reclamants d’informació pública i l’Administració. En aquest sentit, també estableix una línia doctrinal sobre quins són els requisits per a poder obtenir informació pública i quines són les restriccions i limitacions amb què es pot trobar un ciutadà que vol accedir a informació pública. En essència, la GAIP vetlla pel compliment i les garanties del dret d’accés a la informació pública a Catalunya.

El procediment s’inicia quan la sol·licitud efectuada pel sol·licitant ha estat desatesa o el sol·licitant no està conforme amb la resolució administrativa i decideix presentar una reclamació. Cal destacar, com a aspectes positius d’aquest procés, el fet que la reclamació que es presenta davant la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública és gratuïta i voluntària, i pot fer-se electrònicament. Aquest procediment també ofereix la possibilitat de recórrer a la mediació per a solucionar la controvèrsia, sempre que el reclamant així ho demani. Si la part reclamant sol·licita la mediació, l’Administració estarà obligada a assistir-hi. L’acord de mediació només serà possible si la persona reclamant hi està conforme. I, en cas de no assolir cap acord, la reclamació serà finalitzada amb una resolució de la Comissió.

A diferència del procediment de sol·licitud d’accés a la informació pública, el procediment de reclamació s’ha de resoldre en un termini màxim de dos mesos. Sens perjudici que, si es demana mediació, aquest termini s’allargui un mes més. Si transcorreguts aquests terminis, de dos mesos o tres, des que es va presentar la reclamació, no hi ha hagut resposta per part de la Comissió, aquesta es pot entendre desestimada. Aquest punt té especial rellevància per establir una diferència molt important entre els dos processos: la mediació. En el procediment de sol·licitud d’accés a la informació pública no es pot recórrer a mediació, en canvi, en el procediment de reclamació, sí.

A títol d’exemple es troba la Resolució 318/2018, de 8 de novembre de la GAIP, que tracta sobre una resolució en relació a la sol·licitud d’accés a la informació pública, que presenta un ciutadà a la GAIP en contra de la Direcció General de Modernització i Innovació de l’Administració del Departament de Polítiques Digitals i Administració Pública de la Generalitat de Catalunya. En el procediment de sol·licitud d’accés, el reclamant sol·licitava informació i documentació sobre el calendari que contenia les dates límits per fer efectius els drets a l’ús dels mitjans electrònics reconeguts en l’article 6 de la Llei 11/2007, de 22 de juny, d’accés electrònic dels ciutadans als Serveis Públics i l’article 24 de la Llei 26/2010, de 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.

En aquest cas, el reclamant sol·licitava el procediment de mediació previst en l’article 42 de la Llei 19/2014 (LTAIPBG). Un cop la reclamació va arribar a la GAIP, aquesta va decidir admetre-la a tràmit per considerar que complia amb els requisits formals establerts en la Llei comentada i el Reglament de la GAIP. I a la vegada, va comunicar la reclamació al Departament de Polítiques Digitals i Administració Pública de la Generalitat de Catalunya i li va requerir que li remetés un informe sobre aquesta, una còpia de l’expedient de sol·licitud d’informació objecte de la causa i els antecedents que podien ser rellevants per al cas concret.

Un cop comunicada la reclamació, la GAIP va procedir a consultar a les parts i fixa una primera sessió de mediació per intentar arribar a un acord. En el cas objecte d’anàlisis, les parts van arribar a un acord, a satisfacció de la persona reclamant. Al no apreciar-se per part de la GAIP elements contraris a l’ordenament jurídic, es va posar fi al procediment de reclamació tal i com s’estableix en l’article 42.5 de la Llei 19/2014. La resolució de la Comissió va ser publicada al Portal de la Comissió prèvia dissociació de les dades personals.

Finalment, destacar que les resolucions de la Comissió posen fi a la via administrativa i es poden impugnar davant la jurisdicció contenciosa administrativa.

IV. Conclusions

A través de l’anàlisi i estudi de la Llei 19/2014, s’arriba a la conclusió que, per una banda, el procés de sol·licitud d’accés a la informació pública és un procediment que decideix si una sol·licitud té dret a accedir a la informació pública que el ciutadà exigeix, i, en cas que no estigui ben tramitada, és la mateixa Administració qui té el deure de prestar assistència i assessorament al sol·licitant perquè ho pugui dur a terme, i al mateix temps, resol sobre si la sol·licitud s’ha d’estimar o desestimar. D’altra banda, el procediment de reclamació destaca per ser un procediment revisor que analitza com s’ha tramitat el procés de presentació de sol·licitud d’accés a la informació pública i decideix si s’havia de donar o no el dret al sol·licitant. Com s’ha comentat anteriorment, una gran diferencia entre els dos procediments és el fet de poder recórrer a mediació en el procediment de reclamació i això és remarcable pel fet de l’obligatorietat de l’execució dels seus acords de mediació i resolucions.

Tots dos procediments contribueixen a una millora en la qualitat democràtica del funcionament de les Administracions Públiques, pel fet que a través de la Llei de Transparència els ciutadans tenen dret a accedir a informació pública. No s’ha d’oblidar que aquest dret es veu garantit en gran mesura per la tasca que realitzar la GAIP a favor del ciutadà que vol exercir el seu dret d’accés a informació pública i té l’opció de recórrer als dos processos objecte d’informe.